Đại hội XIV và bài toán phân quyền thực chất

Chính những điểm nghẽn trong thực tiễn phân cấp - phân quyền đã làm xuất hiện yêu cầu “cách mạng thể chế” trong dự thảo văn kiện Đại hội XIV.

Trong các dự thảo văn kiện trình Đại hội Đảng lần thứ XIV, khái niệm “cách mạng về thể chế” và yêu cầu “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát” được nhắc nhiều lần. Như dự thảo nêu, đây không chỉ là cách nói hoa mỹ mà xuất phát từ những điểm nghẽn kéo dài trong thực tiễn quản trị quốc gia, nhất là ở khâu phân cấp - phân quyền.

Theo tinh thần các Nghị quyết Trung ương gần đây về xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền và sắp xếp tổ chức bộ máy, dự thảo văn kiện Đại hội XIV đóng vai trò một khung lý luận: đặt trong chỉnh thể thống nhất mối quan hệ giữa đổi mới thể chế, tổ chức bộ máy, phân cấp - phân quyền và mục tiêu phát triển nhanh, bền vững. Các khái niệm như Nhà nước pháp quyền XHCN, Nhà nước kiến tạo phát triển, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, phát huy tính chủ động của địa phương, bảo đảm kỷ luật, kỷ cương…được định vị tương đối rõ. Vấn đề còn lại là: khung lý luận đó có đủ “độ sắc” để dẫn dắt thành nghị quyết mang tính hành động hay không.

Thực tiễn những năm gần đây cho thấy phân cấp - phân quyền có ba “nút thắt” chính, đều đã ít nhiều được phản ánh trong các báo cáo của Chính phủ, Bộ Tài chính và một số nghiên cứu quốc tế về phân cấp tài khóa ở Việt Nam.

Ảnh minh họa: VGP

Về phân cấp nhiệm vụ nhưng nguồn lực vẫn “trên nắm, dưới ngửa”. Nhiều tỉnh, thành được giao trách nhiệm lớn về đầu tư công, quy hoạch, giáo dục, y tế… nhưng ngân sách lại phụ thuộc nặng vào bổ sung từ Trung ương. Theo các báo cáo ngân sách trình Quốc hội, đa số địa phương chưa tự cân đối được thu - chi. Trong cơ cấu chi, Bộ Tài chính cho biết chi thường xuyên chiếm khoảng 65-70% tổng chi ngân sách, chỉ còn phần nhỏ cho đầu tư phát triển, trong khi ở nhiều nước phát triển tỉ lệ này quanh 50%. Khi chi thường xuyên phình to, đầu tư phát triển mỏng đi, rất khó nói tới quyền chủ động thực chất của địa phương, dù trên giấy tờ đã “phân cấp mạnh”.

Mặt khác, phân quyền nhưng cán bộ “sợ sai, sợ trách nhiệm”. Tình trạng này được chính Chính phủ, Ban Nội chính, Thanh tra nêu khá thẳng trong nhiều hội nghị: không ít nơi né tránh, đùn đẩy, “đẩy việc lên, đùn việc xuống”, không dám quyết trong phạm vi thẩm quyền vì lo thanh tra, kiểm tra, kỷ luật. Câu “không dám ký” đã trở thành cách diễn đạt phổ biến. Theo các báo cáo tổng kết công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tâm lý sợ sai là một trong những nguyên nhân làm chậm giải ngân đầu tư công, ách tắc dự án. Khi quyền lực không gắn với trách nhiệm cá nhân rõ ràng, đồng thời thiếu cơ chế bảo vệ người dám nghĩ dám làm vì lợi ích chung, giải pháp an toàn nhất là xin ý kiến thêm, chờ chỉ đạo thêm. Kết quả là phân quyền trên danh nghĩa nhiều hơn, nhưng thủ tục với người dân và doanh nghiệp chưa chắc đã giảm.

Khi phân quyền nhưng thực tế cho thấy năng lực thể chế ở địa phương chưa theo kịp. Theo một số nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, OECD, nơi nào chính quyền địa phương có năng lực lập kế hoạch và quản lý chi tiêu tốt, phân cấp giúp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực; nơi năng lực yếu, phân cấp dễ dẫn tới lãng phí, thất thoát, thậm chí “chạy đua xuống đáy” trong ưu đãi đầu tư.

Điều đó lý giải vì sao cùng một khung pháp lý, có tỉnh bứt phá được, có tỉnh lại loay hoay. Năng lực phân tích chính sách, quản trị rủi ro, sử dụng dữ liệu để ra quyết định vẫn chưa được đặt ngang hàng với câu chuyện vốn và công trình trong nhiều chương trình hành động.

Nhìn ra quốc tế, các tổng kết của OECD về phân quyền cho thấy hiệu quả thường hội tụ ba điều kiện: phân định rõ nhiệm vụ giữa các cấp; đi kèm nguồn lực tương xứng, đặc biệt là tài khóa; và cơ chế giám sát – giải trình dựa trên kết quả đầu ra, chứ không chỉ dựa trên thủ tục. Một số nước Đông Á cải cách phân quyền theo hướng cho địa phương quyền thử nghiệm mạnh hơn trong kinh tế - xã hội, nhưng gắn với đánh giá, khen thưởng, kỷ luật rất rõ đối với người đứng đầu. Những kinh nghiệm này củng cố một nhận định quan trọng: phân quyền nửa vời, chỉ dừng ở câu chữ, không đi cùng thiết kế tài khóa, nhân sự, dữ liệu và kiểm soát - thường tạo thêm tầng nấc, chứ không giải phóng năng lực.

Từ góc độ góp ý dự thảo, có thể nói văn kiện đã nhìn đúng vấn đề theo tinh thần Nghị quyết về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, nhấn mạnh phân cấp - phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, phòng chống tham nhũng, tiêu cực. Song để thực sự trở thành khung lý luận cho một nghị quyết mang tính hành động, có lẽ cần đi thêm một bước: nói rõ hơn những điều kiện “cứng” để phân quyền thành công. Đó là gắn phân cấp nhiệm vụ với phân cấp nguồn lực; làm rõ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu đi cùng cơ chế bảo vệ cán bộ dám làm; và coi nâng cao năng lực thể chế ở địa phương là một cấu phần thiết kế ngay trong chính sách phân quyền, chứ không phải khuyến nghị bên lề.

Khi đó, nghị quyết Đại hội XIV, dựa trên nền tảng lý luận của văn kiện, có thể được thiết kế theo hướng “đo được”: tỉ lệ tự chủ ngân sách của địa phương tăng đến mức nào; chi đầu tư phát triển trong tổng chi được cải thiện ra sao; thời gian giải quyết một số nhóm thủ tục trọng yếu cho người dân, doanh nghiệp giảm bao nhiêu. Nếu những tiêu chí đó được đưa vào nghị quyết và kế hoạch thực hiện, văn kiện sẽ không chỉ dừng ở vai trò kim chỉ nam tư tưởng, mà thực sự trở thành điểm tựa cho hành động.

Chính những điểm nghẽn trong thực tiễn phân cấp - phân quyền đã làm xuất hiện yêu cầu “cách mạng thể chế” trong dự thảo văn kiện Đại hội XIV. Và cũng vì vậy, thước đo cuối cùng của thành công sẽ không nằm ở việc văn kiện viết hay đến đâu, mà ở mức độ chuyển hóa được khung lý luận đó thành năng lực hành động trong toàn bộ hệ thống từ Trung ương tới từng huyện, từng xã, nơi người dân cảm nhận rõ nhất chất lượng của một Nhà nước kiến tạo, phục vụ.

Theo TS. Hoàng Ngọc Vinh - Nguyên Vụ trưởng Vụ GDCN, Bộ GDĐT/vov.vn